L’art. 3a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux, ci-après également citée : loi fédérale sur la protection des eaux ; RS 814.20) dispose que celui qui est à l’origine d’une mesure en supporte les frais. L’art. 60a LEaux précise cette exigence en posant les principes suivants concernant le financement des installations d’évacuation et d’épuration des eaux :

1. Les cantons veillent à ce que les coûts de construction, d’exploitation, d’entretien, d’assainissement et de remplacement des installations d’évacuation et d’épuration des eaux concourant à l’exécution de tâches publiques soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de la production d’eaux usées. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction :
2.        du type et de la quantité d’eaux usées produites ;
3. des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations ;
4. des intérêts ;
5. des investissements planifiés pour l’entretien, l’assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation.
6. Si l’instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre l’élimination des eaux usées selon les principes de la protection de l’environnement, d’autres modes de financement peuvent être introduits.
7. Les détenteurs d’installations d’évacuation et d’épuration des eaux constituent les provisions nécessaires.
8. Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public.

L’art. 60a LEaux constitue, à l’image de l’art. 32a de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE – RS 814.01), un mandat législatif à l’adresse des cantons, en ce sens que ceux-ci sont chargés de transposer les principes de financement posés dans ces dispositions dans leur législation ou de déléguer cette tâche aux communes.

Selon la jurisprudence, les cantons et, en cas de délégation, les communes, disposent d’une grande liberté pour élaborer des émoluments ou des taxes qui répondent aux exigences de l’art. 60a LEaux, notamment au principe de causalité. En particulier, il leur appartient de déterminer sous quelle forme et dans quelle mesure ils entendent intégrer dans le calcul des taxes les deux critères posés à l’art. 60a al. 1 let. a LEaux que sont le type et la quantité des eaux usées produites (arrêt du Tribunal fédéral 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid. 4.1).

Le critère de la quantité implique la prise en compte de paramètres en rapport avec l’utilisation effective des installations d’évacuation et d’épuration des eaux. Ce critère revêt une importance particulière pour les taxes périodiques qui doivent nécessairement présenter un certain lien (“ein gewisser Zusammenhang”) avec la quantité effective des eaux rejetées dans les canalisations (arrêts du Tribunal fédéral 2C_101/2007 du 22 août 2007 consid. 4.1 et 4.2 ; 2P.266/2003 du 5 mars 2004 consid. 3.1). Faute d’un tel lien, le Tribunal fédéral a notamment jugé incompatible avec le principe de causalité des taxes d’évacuation et d’épuration des eaux fondées sur la seule valeur de l’assurance-incendie d’un bien-fonds (cf. ATF 128 I 46 consid. 4). Il en a décidé de même pour des taxes d’évacuation et élimination des déchets urbains qui étaient également calculées en fonction d’une telle valeur d’assurance-incendie (cf. arrêts du Tribunal fédéral 2P.380/1996 du 28 janvier 1998 consid. 2b ; 2P.249/1999 du 24 mai 2000 consid. 4c) ou sur la base de la quantité d’eau consommée par les ménages (cf. ATF 129 I 290 consid. 3.2).

Le principe de causalité n’impose toutefois pas que les coûts soient répartis exclusivement en proportion des quantités d’eaux usées produites. Il est loisible aux cantons de prévoir, conformément à la volonté du législateur, « un système combinant des taxes de base et des taxes qui sont fonction de la quantité d’eaux usées à évacuer » (cf. message du 4 septembre 1996 relatif à la modification de la loi fédérale sur la protection des eaux, in FF 1996 IV 1213, p. 1219). Une partie des coûts peut en effet être mise à la charge des utilisateurs sous la forme de taxes de base qui ne dépendent pas du critère de la quantité, car les installations nécessaires à l’évacuation et l’épuration des eaux usées doivent être entretenues et amorties indépendamment de leur mise à contribution effective par les usagers.

Le second critère, relatif au type d’eaux usées produites (critère qualitatif), postule notamment de prendre en considération le fait que les eaux usées et les eaux pluviales occasionnent des coûts différents, les secondes n’ayant, contrairement aux premières, pas besoin d’être dépolluées.

Le principe de l’équivalence concrétise les principes de la proportionnalité et d’interdiction de l’arbitraire en matière de contributions causales. Il exige que le montant de chaque redevance soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l’ensemble des dépenses administratives en cause. Les contributions doivent être établies selon des critères objectifs et s’abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents.

L’avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d’un service public est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Pour cette raison, la jurisprudence admet un certain schématisme dans la détermination des taxes et de leur montant, afin d’éviter aux cantons des coûts administratifs démesurés pour évaluer le type et la quantité d’eau rejetée dans les canalisations. Il est ainsi possible de recourir à des critères normatifs fondés sur des moyennes résultant de l’expérience et faciles à utiliser. Malgré leur schématisme, l’autorité de taxation ne pourra, par égard au principe d’égalité, pas se départir de tels critères, à moins que ceux-ci n’aboutissent, dans un cas particulier, à des résultats insoutenables, ou créent des différences ne reposant pas sur des motifs raisonnables.

Le principe de la proportionnalité, consacré de manière générale à l’art. 5 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. – RS 101) en lien avec les restrictions de liberté, à l’art. 36 al. 3 Cst., exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité) ; en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts).

Dans un arrêt du 4 juillet 2011, publié aux ATF 137 I 257 (consid. 6.1.1), le Tribunal fédéral, revenant sur sa jurisprudence antérieure, a considéré que l’art. 32a LPE, qui concrétise le principe de causalité dans le domaine des déchets, oblige les cantons à prévoir un effet incitatif dans leur législation d’application. Bien qu’elle ait été rendue à propos de l’art. 32a LPE, cette jurisprudence vaut mutatis mutandis pour l’art. 60a LEaux, car ces dispositions, entrées en vigueur le même jour (soit le 1er novembre 1997), sont directement calquées l’une sur l’autre. Or, une taxe forfaitaire par ménage ne déploie aucune incitation à réduire la quantité de déchets, puisque, dans un tel système, deux ménages comprenant un même nombre de personnes peuvent produire une quantité de déchets différente et payer la même taxe. Le Tribunal fédéral a ainsi jugé, dans l’ATF 137 I 257 (consid. 6.3), qu’un règlement communal prévoyant une telle taxe était contraire à l’art. 32a LPE.

Considérant plus particulièrement les coûts de raccordement d’un immeuble au réseau des eaux usées, le Tribunal fédéral n’a pas considéré comme excessif un coût de raccordement de CHF 5’000.- par « équivalent-habitant » d’une habitation non affectée à l’agriculture (ATF 132 II 515 consid. 5.1 ; 115 Ib 28 consid. 2b/bb), sous réserve des différences régionales en matière de coûts de la construction (arrêts du Tribunal fédéral 1A.67/1991 du 5 février 1992 consid. 3b et 1A.172/1990 du 19 août 1991 consid. 3b). De même, n’est pas disproportionné un coût de raccordement équivalant à 3,3 % de la valeur officielle du bien-fonds (arrêt du Tribunal fédéral 1A.162/1989 du 24 avril 1990 consid. 4c) ou à 2,5 % de la valeur estimative des bâtiments (arrêt du Tribunal fédéral A.359/1985 du 10 juin 1986 consid. 2 in fine). Dans d’autres cas, le Tribunal fédéral a jugé admissible un coût global de CHF 10’000.- pour un raccordement de 12 m (arrêt du Tribunal fédéral A.27/1985 du 17 février 1986), de CHF 18’650.- pour un raccordement d’une centaine de mètres (arrêt du Tribunal fédéral 1A.316/1996 du 23 avril 1997), de CHF 20’000.- pour un raccordement de 40 m (arrêt du Tribunal fédéral A.196/1984 du 5 novembre 1985 consid. 4d) et de CHF 23’000.- pour un raccordement de 92 m (arrêt du Tribunal fédéral 1A.115/1989 du 25 avril 1990). Le Tribunal fédéral a également jugé admissible au regard de ces critères un coût global de CHF 52’000.- concernant un raccordement de 96 m pour trois maisons d’habitation comprenant onze « équivalents-habitant » (arrêt du Tribunal fédéral 1A.183/1997 du 28 novembre 1997), ainsi qu’un coût de CHF 14’000.- pour trois « équivalents-habitant » (arrêt du Tribunal fédéral 1A.48/1998 précité). En 2001 enfin, le Tribunal fédéral a considéré qu’un coût de CHF 6’700.- par « équivalent-habitant » n’était pas excessif (arrêt du Tribunal fédéral 1A.1/2001 du 7 mai 2001 consid. 2c/bb).

(Tiré de : ATA/1191/2017 (GE))

Me Philippe Ehrenström, avocat, LL.M (Tax), Genève et Yverdon