La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons (art. 3 al. 1 de la loi du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure [LNI; RS 747.201]; cf. également art. 664 al. 1 CC). Selon l’art. 1 de la loi vaudoise du 5 septembre 1944 sur l’utilisation des lacs et cours d’eau dépendant du domaine public (LLC/VD; RSV 731.01), le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l’Etat.

Les places d’amarrage du port de plaisance de la Commune de Paudex sont par conséquent érigées sur le domaine public cantonal. Or, le canton de Vaud a délégué le pouvoir de disposition dudit domaine public à la Commune de Paudex, par le biais d’une concession (cf. art. 2 al. 1 et 4 al. 1 LLC/VD et art. 84 du règlement vaudois du 17 juillet 1953 d’application de la loi du 5 septembre 1944 sur l’utilisation des lacs et cours d’eau dépendant du domaine public et de la loi du 12 mai 1948 réglant l’occupation et l’exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine public cantonal [RLLC/VD; RSV 731.01.1]). Selon l’art. 3a al. 1 RLLC/VD, tout ouvrage fixe établi sur le domaine public en vertu d’une concession demeure accessible au public. Ainsi, les places d’amarrage en cause, construites par la Commune de Paudex, demeurent établies sur le domaine public, malgré l’octroi d’une concession. Leur “location” à des particuliers, qui va limiter l’accès aux tiers, constitue donc à tout le moins un usage accru du domaine public.

Un tel usage accru peut être soumis à contribution, en l’occurrence à une taxe d’utilisation. Cette taxe représente la contrepartie de l’utilisation d’une infrastructure publique lorsque le rapport d’utilisation est régi par le droit public.

Ce sont uniquement les personnes bénéficiant d’une place d’amarrage qui retirent un avantage particulier de l’aménagement du port. Seules les personnes bénéficiant d’une place d’amarrage, qui font donc un usage accru du domaine public, sont concernées par l’utilisation du port. Pour cette raison, il convient de considérer la taxe annuelle prélevée une commune auprès des “locataires” des places d’amarrage comme une taxe d’utilisation et pas comme un impôt d’affectation, les autres contribuables ne retirant aucun avantage particulier dans cette construction qui, au contraire, leur exclut un libre accès aux rives du lac.

Le principe de la légalité gouverne l’ensemble de l’activité de l’Etat. Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l’art. 127 al. 1 Cst. Cette norme – qui s’applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales – prévoit en effet que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l’objet de l’impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. Ces exigences valent en principe pour les impôts comme pour les contributions causales. La jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui concerne la fixation de certaines contributions causales (dont fait partie la taxe d’utilisation). La compétence d’en fixer le montant peut ainsi être déléguée plus facilement à l’exécutif, lorsqu’il s’agit d’une contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l’équivalence. Le principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni, inversement, être appliqué avec une exagération telle qu’il entre en contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (cf. ATF 135 I 130 consid. 7.2).

Le principe d’équivalence – qui est l’expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques – implique que le montant de la contribution soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour l’administré, soit à son coût par rapport à l’ensemble des dépenses de l’activité administrative en cause (ATF 132 II 371 consid. 2.1; 126 I 180 consid. 3a/bb). Le principe d’équivalence n’exige pas que la contribution corresponde dans tous les cas exactement à la valeur de la prestation pour l’administré ou à son coût pour la collectivité; le montant de la contribution peut en effet être calculé selon un certain schématisme tenant compte de la vraisemblance et de moyennes. La contribution doit cependant être établie selon des critères objectifs et s’abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (arrêt 2C_329/2008 du 15 octobre 2008 consid. 4.2 et les références citées).

Selon le principe de la couverture des frais, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l’ensemble des coûts engendrés par la branche ou subdivision concernée de l’administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves (ATF 126 I 180 consid. 3a/aa ; 124 I 11 consid. 6c). De telles réserves financières violent le principe précité lorsqu’elles ne sont plus justifiées objectivement, c’est-à-dire lorsqu’elles excèdent les besoins futurs prévisibles estimés avec prudence (ATF 118 Ia 320 consid. 4b).

Les principes précités ne s’appliquent qu’avec certaines réserves à la taxe causale d’utilisation du domaine public. Ainsi, l’émolument y relatif n’est pas soumis au principe de la couverture des frais, puisque la collectivité publique ne subit en principe pas ou que peu de coûts lors de la mise à disposition du domaine public. Il s’agit par conséquent d’une taxe causale “indépendante des coûts” (kostenunabhängige Kausalabgabe; cf. arrêt 2C_226/2012 du 10 juin 2013 consid. 4.2). Il en va toutefois différemment lorsque la collectivité publique met à disposition de certains administrés des installations spécifiques, onéreuses, et qu’il est donc possible de déterminer quels coûts sont à couvrir.

En l’occurrence, la Commune de Paudex a investi 4’650’000 fr. pour réaménager et agrandir son port de plaisance. L’art. 34 du règlement du port prévoit dorénavant que la location des places fait l’objet d’une facturation annuelle conformément au tarif établi par la Municipalité. Sur la base de cette disposition, la Municipalité a arrêté les tarifs de location des places d’amarrage le 30 septembre 2014. Ces tarifs ont ensuite été approuvés par le Conseil communal le 27 octobre 2014 et par la Cheffe du Département du territoire et de l’environnement du canton de Vaud le 13 janvier 2015. Il ressort de l’arrêt entrepris que la taxe prélevée annuellement auprès des utilisateurs du port est déterminée en fonction des mètres carrés à disposition de chacun de ceux-ci, le montant total de ces taxes représentant quant à lui les intérêts hypothécaires lissés sur 50 ans et l’amortissement sur 50 ans relatif au montant investi, ainsi que les frais d’entretien annuels du port.

Dans ces conditions, on ne saurait considérer que la taxe due chaque année par le recourant pour bénéficier d’une place d’amarrage ne remplit pas le principe de l’équivalence. Le coût d’utilisation du domaine public représente au plus près les dépenses consenties par l’administration communale pour mettre à disposition de ses administrés un port de plaisance leur permettant d’amarrer leurs embarcations. Il ne viole pas non plus le principe de la couverture des frais, puisque le produit global des taxes ne dépasse pas l’ensemble des coûts engendrés par le réaménagement et l’extension du port. Le principe de la perception étant prévu par l’art. 34 du règlement du port, c’est-à-dire par une loi au sens formel, et les tarifs arrêtés par la Municipalité ayant de surcroît été approuvés par le pouvoir législatif, la taxe en cause respecte le principe de la légalité, ainsi qu’il est prévu pour une taxe d’utilisation telle que celle en cause.

(Arrêt du Tribunal fédéral 2C_553/2016 du 5 décembre 2016)

Me Philippe Ehrenström, avocat-ll.m. (tax), Genève – Yverdon